第三方参与社会稳定风险评估的问题及对策

  随着社会稳定风险评估工作不断深入，由决策主体或项目单位实施的评估活动经常引发外界“自己评自己”的质疑，消解了评估结果的客观性。为此各地纷纷引入第三方机构参与社会稳定风险评估工作，增强了评估结果的说服力，使评估工作逐步走向专业化。但实践中发现多地第三方评估尚处探索阶段，存在诸多不足和薄弱环节，急需加以改进。

一、存在的问题

    1、缺少专业机构。目前绝大多数的评估工作坚持“谁主管、谁负责、谁实施、谁评估”的原则，评估工作大多由项目建设单位实施。有些地方虽然正在逐步推行第三方评估，但承担第三方评估工作的多是一些工程咨询公司，经工商局同意后在其经营范围中增加了“社会稳定风险评估”的内容，咨询公司摇身一变开始承揽社会稳定风险评估的业务。此类公司的资质认定、业务管理、权利义务承担均不够明确，行业管理尚是空白。这种半道“改造”出来的第三方评估只是咨询公司的“跨界作业”，并不属于专门机构的专业化评估。

    2、缺少专业人员。目前开展第三方评估业务的公司，其工作人员的专业背景大多是建筑设计、土木工程、给排水工程、水电供暖工程等，极少有社会学、经济学、法学等教育背景的人员参与，许多人没有经过专业的社会稳定风险评估培训，而是根据个人做工程的经验进行评估。不同公司在评估报告中经常出现调查员、评估信息员、评估员等不同称谓，其表述是否属于专业职称依据不明，外界茫然不知。而这些参与者有无评估工作的上岗证以及如何取得从业资格等均缺乏依据，评估人员管理处于各行其是的状态之中，第三方评估与“专家评估”的要求相去甚远。

    3、缺少专业标准。由于专业性建设先天不足，各评估公司缺乏统一的评估标准，使得实践中第三方社会稳定风险评估基本处于因人而异、自行其是的状态之中，不同公司的评估方法、评估标准、评估结论包括评估报告的写法参差不齐、彼此迥异，甚至同一事项不同人员很可能得出不同结论。实践中有些评估者往往是谁给钱就给谁评出相对有利的结论，评估结论有时甚至完全被评估费绑架。比如调查中发现某第三方评估公司对一重大项目进行评估中，调查问卷显示73%的城市居民对拆迁方案不了解，78%的农村村民对拆迁方案不了解，评估人员居然将此状况评为低风险。

   4、无救济途径。近年来虽然越来越多的项目引入第三方评估机制，但评估结论缺乏说服力，甚至屡受质疑、指责。比如有些评估意见把低风险事项评为中风险、高风险，当地政府和项目委托方不愿接受；有些评估结论与涉事的其他第三方发生了明显冲突，比如在现代农业观光园旁边建设高排放的化工厂，将化工厂项目评为低风险，对农业观光园利益埋下了潜在隐患。这种情况下，持不同意见者往往对评估结论没有救济途径，是委托本市的另一家评估公司重新评估，还是提请省上高一级别的评估公司进行复核，目前相关规定不明确，持异议者没有清晰、有效的救济路径。

二、对策建议

第三方评估是社会稳定风险评估的必然方向，理论界给予好评，实务界也充满期待，在逐步探索完善的基础上，必须推动该项工作规范化发展。

    1、细化资质管理。首先要规范评估公司的资质认定。建议由省、市工商部门（由省级工商部门）统一标准，确认第三方评估公司的业务资质，在经营范围中明示开展社会稳定风险评估的项目内容，防止自我授权和超范围经营。对取得资质的公司应加强监管，按照公司法的相关规定，实行年度审核制度，相关情况及时向社会公告。其次要规范评估人员资格管理。对评估人员应建立专业的资格管理系统，建议设立评估师、助理评估师、评估员、助理评估员、评估调查员、评估信息员等管理序列，由劳动人事部门统一制作、授发上岗证和资格证书，明确业务培训、业绩考核、职称晋升等工作程序，用专业化、行业化的办法管理评估员队伍。

    2、制定技术标准。近年来我国各级质量技术监督部门正在积极推进社会管理事项的技术标准制定，建议各级维稳办和质量技术监督部门联手，统一制定第三方评估工作技术守则，使第三方评估逐步标准化。作为提供社会技术性 服务的中介组织，第三方评估公司应成立行业协会，加强行业自律。目前民政部规定30家以上社团组织方能成立行业协会，市一级条件尚不具备的情况下，建议以省为单元成立第三方评估公司协会，制定行业章程及工作标准，推动第三方评估自我规范。

    3、明确权责和救济途径。第三方评估公司的评估活动完全系市场行为，亦应按市场运作的办法规制其评估行为，基本原则是权责相一。评估公司在获取评估费收益的同时，对评估失当行为相应担责，比如对评估过程不细不实、评估结论明显偏差的处以罚款、取消个人评估资格、降低公司资质等级、停止公司评估业务等，让其评估活动承担一定的质量风险。同时应规定评估异议的救济途径，如果委托方或第三方对评估结论不服，可向上一级评估公司提出复核、复议申请，建议借鉴仲裁程序，设立风险评估专家委员会，由专家组提出意见，对评估异议进行救济。

    4、统一收费标准。一是确定合理的收费标准。评估费用不宜太高太低，使得评估公司既有一定的利润空间，又带有若干公益性质，既不能出现暴利现象，也要防止相互之间压低收费标准恶性竞争。建议评估公司的利润空间可定为评估成本的一倍为限。二是适当控制评估公司的数量。按照本地风险评估数量的多少核算出业务市值，按照一倍获利率推算出利润空间，然后合理确定评估公司的数量。既不能数量太小使之形成垄断，又不能数量太多使其恶性竞争无钱可赚，要保证第三方评估具有一定的积极性和业务提升空间。三是理顺评估费支付方式。目前适用的谁委托评估谁支付评估费的办法弊端颇多，建议采用政府购买服务的方式由地方财政统一支付评估费。这种模式可使评估公司真正中立起来，便于评估工作真正走向专业化。

    5、引入律师参与第三方评估。对重大项目可由工程咨询公司开展第三方评估，对社会管理类的重大决策活动，建议引入律师参与评估活动，亦可由具备相应资质的律师事务所开展第三方评估。这种模式具有以下优势：一是人员优势。建设工程类咨询公司开展第三方评估，其评估人员大多为工程建筑类的工程师，擅长于分析、解决技术性问题，对于社会性问题往往经验不足、认知浅显。而律师长期从事法律和社会服务工作，具有丰富的社会工作经验，对各类社会矛盾认知相对广泛而深刻，其知识背景和工作性质往往更能在社会稳定风险评估中找到契合点；二是效果优势。工程咨询公司开展评估工作，往往对风险化解认识不深，提出的化解措施经常是“加强宣传、依法办理、落实责任”等泛泛之论。而律师则能抓住风险生成以及预防化解的关键点，擅长运用法治思维和法治方式解决相关问题，能直接参与并有效引导社会矛盾化解工作，处置风险的能力明显高于工程咨询类的评估公司。三是范围优势。社会稳定风险评估的主要对象是重大决策活动，建设咨询公司往往只能做工程项目类的评估，对政府的重大决策事项不能也无力评估。而律师队伍中有多人担任各级政府的决策咨询专家或行政执法部门的法律顾问，直接参与重大决策的前期论证和地方法规的调研出台，完全有能力和条件参与重大决策事项的社会稳定风险评估。建议充分发挥律师职业优势参与社会稳定风险评估，各县区筛选1-2家能力强、执业声誉高的律师事务所作为第三方开展社会稳定风险评估工作，与工程类咨询公司相互补充，咨询公司重点做好建设项目评估，律师事务所重点做好重大决策评估，实现“错位”经营。各市遴选10-15名左右的律师进入风险评估专家库，参与各类社会稳定风险评估工作。建议特别重大的决策事项或工程项目，应由律师进行“法治风险”评估。在风险预警化解过程中，鼓励律师参与，通过开展普法宣传、参与诉讼代理、提供法律援助等手段，用法治方式解决相关问题。

    6、建立区域性评估平台。目前多地将重大事项交由第三方评估公司实施，对于大量的一般性事项全部交由第三方评估公司并不现实，原因是其无力包揽，管理成本亦太高昂。建议设立区域化评估平台，以县区为单位，每县区设立一个评估中心，该评估中心作以下定位：（1）机构性质：社会中介组织，由民政局监管、维稳办指导；（2）评估对象：承接第三方评估公司受理之外的、原先由职能部门、建设单位和镇街综治维稳中心实施的“次重点”评估事项；（3）运行方式：采用市场运作、政府购买服务的方式集中开展评估：（4）工作程序：相对于第三方评估公司的重点评估，宜采取相对简易的“速裁”方式。通过设立县区评估中心，逐步承接第三方评估公司受理之外的其他评估事项，把项目单位剥离出来，使职能部门和基层镇街综治维稳干部解脱出来，改变基层干部既当运动员又当裁判员的不合理状况，使评估工作专职化，确保评估结论客观中立。