当前项目稳评框架主要问题

《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险分析篇章和评估报告编制大纲（试行）》（简称《编制大纲》），对投资项目社会稳定风险分析和评估提出了原则性要求，并希望各地方研究操作层面的风险分析具体方法。我们认为，我国当前普遍采用的以判断项目整体风险等级为目标导向、以计算项目综合风险指数为核心方法的投资项目社会稳定风险分析和评估框架，在目标导向、分析方法和风险等级判断等方面都值得商榷。

整体风险等级的确定，不应是项目稳评的核心任务根据我国有关风险管理的国家标准以及国内外普遍通行的风险分析评估基本框架，风险管理的核心目的是在风险调查、风险识别、风险分析和风险评价的基础上，寻找减小或化解项目风险的措施方案。风险等级仅是用于标定项目各个主要风险的风险程度或风险水平。确定项目各风险的风险等级或风险程度，并不是风险分析的终极目的，而是通过排序找出项目主要风险，为制定风险应对措施提供依据。因此，投资项目社会稳定风险分析评估的目的和重点，应该是评价风险应对措施的合理性及可行性，确定风险等级仅是为风险应对提供依据的中间过程。目前全国各地普遍采用的以整体风险等级为目标导向的项目稳评框架，将确定风险等级作为整个稳评框架的核心，分别计算采取应对措施前和采取措施后的风险等级，仅是为了满足国家投资主管部门对项目进行审批或核准的需要，违背了项目风险管理的本质要求。

项目稳评分析，不能套用多目标风险决策分析框架以整体风险等级为导向的稳评框架，要求在完成“单因素风险估计”的基础上，通过叠加进行“项目整体风险估计”，其分析思路可能来源于或类似于多目标风险决策分析框架。我们认为，一般意义上的项目风险分析即使可以借鉴多目标、多准则风险决策分析方法，但针对投资项目的社会稳定风险分析也不可简单套用。在项目存在多目标、多准则风险决策的情形下，项目风险评估可以通过设定不同评价准则，利用多目标、多准则风险分析的思路，尝试定义项目整体风险，并分析表达项目整体风险程度的评价指标。在各目标要素相对独立的条件下，可从不同角度界定项目的期望目标，而且每个目标都存在风险，每个目标成功与否（对应各自的评价准则）对项目总体目标成功的影响或贡献不同，即各目标对项目总体目标（或整体目标）的重要性即权重不同。可以通过层次分析法、专家打分法等分析技术，或者直接根据项目风险决策者的偏好对各个目标要素按某种规则排序，确定每个目标要素对项目总体目标影响的权重，通过加权平均来计算项目总体评价值。项目稳评的风险评价以拟建项目的社会稳定状况“处于低风险水平状态”为评判准则，与项目目标成功与否的评价标准具有同一性，当出现任何一个具有特定水平（风险等级或风险强度）的社会稳定风险，则就表现为“整个”项目具有至少相同水平的社会稳定风险。比如，在项目多目标、多准则风险决策中，需要权衡工程目标、经济目标、环境目标和社会目标等目标的相对重要性；在投资项目社会稳定风险分析中，如果一定要界定环境污染风险导致的群体性事件更重要，还是征地拆迁风险导致的群体性事件更重要，显然没有实际上的必要，也没有逻辑上的判断可能。显然，这种多目标、多准则决策分析方法并不适用于投资项目社会稳定风险分析。对于投资项目社会稳定风险分析而言，风险的承担主体主要是地方政府，风险管理的目标只有一个，就是维持社会稳定，因此是单一目标的风险决策问题，而不是多目标风险决策问题，不具备多目标、多准则决策分析方法的适用条件。应停止采用整体风险指数，对项目风险等级进行判断在现行分析框架中，用于计算整体风险指数的权重的真实含义难以找到合理的逻辑解释，使得权重取值的计算结果具有主观随意性。以整体风险等级为导向的项目稳评框架提出的综合风险指数法，其本意可能是要解决多个风险叠加计算的问题，但就风险叠加的逻辑而言，项目“整体风险”程度评价值，应该不小于其中任何一个项目风险的风险程度评价值。任何一个项目风险若导致了群体性事件，就意味着该项目发生了群体性事件。而按照以整体风险等级为导向的稳评框架，通过叠加计算的项目整体风险指数（评价值）一定会小于其中最主要风险的风险程度评价值，风险等级会越叠加越低，不符合常识和基本逻辑。所以，我们提出停止使用整体风险指数法对投资项目社会稳定风险等级进行分析判断。风险等级判断标准的设定，缺乏科学严谨性当前社会普遍采用的以整体风险等级为导向的项目稳评框架提出了投资项目社会稳定风险等级判断的五个标准。其中，第四个和第五个标准是两个定量标准，前者从单因素风险程度及其个数的角度，后者从项目整体风险指数大小的角度进行判断，显然都是不合适的。比如，某投资项目有1个重大风险或2-4个较大单因素风险，则判断项目整体风险等级是中风险。按照基本逻辑，只要某项目存在一个可能导致严重群体性事件的风险，则就意味着这个项目产生了严重的群体性事件，该项目就是高风险。同理，两个“重大风险”，才算项目整体处于高风险等级，这种判断在逻辑上也难以自圆其说。采用综合指数法，在评价标准方面，评价高风险的临界值为0.64，假定一个项目经分析有很多个R=0.64的重大风险，仅有1个R=0.36的较大风险，经叠加计算的综合风险指数一定介于0.36-0.64之间，判断为中风险，与人们的正常认知相悖。此外，从逻辑严谨性的角度看，对于同一个项目而言，如果可用信息和工作深度一样，那么无论采用哪一个判断标准，得出的判断结果应该是相同的。但是，上述两个定量判断标准难以满足这个基本要求。比如，假定某项目存在污染、拆迁、安全生产3个社会稳定风险，其风险程度R分别为0.8、0.1和0.1。根据标准四，有一个严重风险，项目整体风险等级是中风险；根据标准五，假定上述3个风险所引发的群体性事件对“项目整体”群体性事件的重要性即权重均为1/3，则项目整体风险指数I为0.33，属于低风险，根据两个标准得出的判断结果不一致，更与本项目属于高风险等级的实际不一致。核心是要制定科学合理的项目稳评判断标准项目风险是危险事件发生的可能性与其对项目目标影响程度的组合。确定风险评价标准，就是确定如何判断风险发生的可能性，如何度量项目风险的影响程度和风险程度，如何判断风险程度是否可以被接受。因此，风险评判标准是风险识别、风险分析、风险评价和风险应对等环节工作的准则，是贯穿于风险评估全过程的一条主线。以整体风险等级为导向的项目稳评框架在社会上得以广泛流行，重要原因之一就是对投资项目社会稳定风险程度的判断准则或评价标准的重要性和在稳评框架设计中的地位缺乏科学的认识。《编制大纲》没有给出判断风险等级的标准，而是原则性地要求参照项目所在地区的社会稳定风险等级评判标准。我们认为，在当前情况下，开展投资项目社会稳定风险分析和评估工作，需要根据国家发展改革委有关文件提出的原则要求，结合项目具体情况，构建一个符合基本逻辑的风险评价标准，而不可盲目地、不加分析地套用并没有得到投资主管部门认可的所谓综合风险指数等评价标准。研究发现，国家发展改革委发布的《稳评办法》和《编写大纲》，没有提出要采用“综合风险指数法”作为项目风险等级判断的标准。我们理解，国家发展改革委制定项目稳评制度的本意和初衷，是要通过项目稳评，通过对投资项目社会稳定风险应对措施的研究，使得所有的项目风险均处于“低风险状态且可控”，这就是我们认为的项目稳评应该确立的社会稳定风险评价的基本准则，也是设定项目稳评框架体系的出发点。基于这一基本准则，从建立和完善投资项目社会稳定风险评估机制的本意和初衷出发，我们认为投资项目社会稳定风险分析评估的逻辑过程应该是：（1）在风险调查的基础上，进行风险识别、风险分析和风险评价，判断是否属于低风险且可控；（2）对于不属于“低风险”的项目风险，应提出风险应对处理方案，并评价其剩余风险是否可被接受；如果还有不可接受的剩余风险，则应继续调整或制定新的应对措施，并评估采取新措施后的风险程度，直至所有风险全部达到可以接受的程度；（3）风险应对措施处理完成之后，如果已经没有不可接受的风险，并且再识别不出新的风险，在此种情形下，从规避社会稳定风险的角度可以判断项目可行，整个风险分析评估过程结束；（4）如果剩余风险不可接受，或者要使剩余风险变得可以接受而实施其风险应对措施所付出的代价不可接受，在此种情形下，可从规避投资项目社会稳定风险的角度判断项目不可行，整个风险分析和评估过程结束。